Omgevingswet: ‘bureaucratisch wonder’ zwaar onder vuur

Omgevingsrecht algemeen 28 november 2019

Digitale revolutie Lokaal maatwerk, meer zeggenschap voor de burger: de Omgevingswet moet alles vereenvoudigen. Maar vlak voor de invoering twijfelen gemeenten en ICT-leveranciers of ze wel nóg een decentralisatie en digitalisering aankunnen. „Het wilde westen dreigt.”

De grootste wetgevingsoperatie sinds de grondwetsherziening van 1848: zo kondigde het kabinet-Rutte II in 2014 de Omgevingswet aan. Alle regelgeving over ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen, vergunningen van horeca tot bomenkap tot milieu – zo’n 3.000 wetsartikelen en 120 ministeriële regelingen – teruggebracht tot één simpele wet, toegankelijk voor iedere burger, die weer zeggenschap krijgt over zijn eigen leefomgeving.

Omgevingswet. Bron: Rijksoverheid

Want op de tekentafel is de Omgevingswet een bureaucratisch wonder. Nog even en dan kun je zélf de vergunning regelen om de boom in je achtertuin te kappen, een straatfeest te organiseren of een dakkapel te bouwen. De burger regelt dan zelf zijn eigen inspraakprocedures. De gemeente stelt alleen de regels op – en krijgt daarbij meer vrijheid, bijvoorbeeld om geluidsnormen of vervuilingslimieten te versoepelen of juist aan te scherpen. In het ideale scenario krijgt iedereen met één klik op een digitale plattegrond te zien hoe de plaatselijke vergunningen erbij liggen.

Maar vijf jaar later, een maand voordat de eerste grote proeven van start gaan en een jaar voor de invoering, stapelen de problemen zich op. Gemeenten komen personeel en geld tekort. ICT-leveranciers waarschuwen intern voor dreigende fiasco’s. De Nationale Ombudsman heeft, nog voordat de wet door de Eerste Kamer is goedgekeurd, intern een speciale taskforce opgericht om de verwachte stroom aan klachten te kunnen verwerken. En partijen in de Eerste Kamer willen uitstel – of afstel. „Wat dreigt”, zegt senator Saskia Kluit (GroenLinks), „is een soort wilde westen in de ruimtelijke ordening”.

Senator en hoogleraar Bestuurskunde, Peter Nicolaï (Partij voor de Dieren): „We hebben er dertig jaar over gedaan om het Burgerlijk Wetboek om te schrijven in een Nieuw Burgerlijk Wetboek. En deze wetsbundel zou in vijf jaar zijn afgerond? Dat kan niet. Er ligt nu een monstrum aan wetsteksten waar straks niemand mee uit de voeten kan, ook rechters en advocaten niet.” Vrijdag buigt de ministerraad zich over de complicaties rond de invoering van die Omgevingswet.

De zoveelste decentralisatie

Het idee achter de Omgevingswet leek eenvoudig: één wet om de ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen en milieuvergunningen te reguleren in plaats van de 26 afzonderlijke wetten die nu bestaan, van bodem tot geur tot geluid. De belofte: lokaal maatwerk, sneller en makkelijker.

Met die formule decentraliseerde het kabinet-Rutte II in 2015 ook de jeugdzorg (Jeugdwet), de langdurige zorg (Wmo) en de arbeidsmarkt (Participatiewet). Net als bij die decentralisaties maakte datzelfde kabinet de inschatting dat de Omgevingswet het lokale ambtelijk apparaat miljoenen zou besparen. Om die reden nemen gemeenten zelf het merendeel van de kosten voor hun rekening. Die werden bij de eerste ramingen geschat op circa 370 miljoen euro.

„Maar het komt gewoon niet uit”, zegt wethouder Klaas Valkering uit Bergen. „Zo ging het ook bij de vorige drie decentralisaties. Het Rijk belooft ons een efficiencyslag die alles goedkoper gaat maken, maar we krijgen er ondertussen allerlei taken bij waarvan we de kosten en moeite nog niet kennen. Iedereen proeft dat.”

Valkering spreekt uit ervaring. Bergen werkt met een aantal buurgemeenten al aan een programma dat de invoering van de Omgevingswet in goede banen moet leiden. Dit kost de gemeenten 3,3 miljoen, maar de opbrengsten zijn twijfelachtig. Ambtenaren waren onverwacht veel tijd kwijt aan het aanpassen van regels – en van hun eigen rol. Nu hebben zij de regie over vergunningen, straks faciliteren ze veel meer.

„De besluitvorming gaat nu erg snel, maar de uitkomsten zijn onduidelijk”, aldus Valkering.

Eerder dit jaar waarschuwde het Bergense college van Burgemeester en Wethouders de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) voor de financiële gevolgen van de wet. Steun kwam er eerst uit de hele regio Alkmaar en nu ook van gemeenten uit de rest van het land. De VNG spreekt van „een grote opgave”, al wil de organisatie nog niet officieel vragen om uitstel.

Slinkend vertrouwen

Sommige gemeenten zijn wél enthousiast over de komst van de wet: zij verwachten grote beleidsvrijheid om zelf regels op te stellen. Maar het optimisme slinkt, laten cijfers zien die mede door het Rijk en de gemeenten zijn verzameld.

Halverwege 2018 vertrouwde nog driekwart van de gemeenten erop „met de huidige aanpak en inspanningen” op tijd klaar te zijn voor de invoering. Een half jaar later was dat nog maar 57 procent. Het aantal gemeenten dat vreesde níet op tijd klaar te zijn verdubbelde, van 16 naar 31 procent. Nieuwere cijfers zijn nog niet bekend.

Over een maand wil het kabinet op grote schaal proeven laten draaien, voordat het systeem vanaf 2021 kan worden ingevoerd. In een deskundigenoverleg met de Eerste Kamer uitten provincies, maar ook de softwareleveranciers hun twijfels over of dat wel gaat lukken. Inmiddels is duidelijk dat, zeker lokaal, de software niet op orde is en er circuleren scenario’s waarin invoering niet vóór 2024 is geregeld. De verwachte kosten zijn inmiddels fors opgelopen.

De grootste zorg onder gemeenten is het digitale systeem waarop de gehele Omgevingswet leunt. Oorspronkelijk zouden die regels uit omgevingswetbesluiten met ‘één klik op de kaart’ inzichtelijk moeten worden voor burgers. Maar in 2017 kwam de ICT-waakhond van de overheid, het Bureau ICT-Toetsing (BIT), tot een vernietigend oordeel. „IT-functionaliteiten zijn zo ingewikkeld ontworpen dat ze tot problemen zullen leiden bij het maken en gebruiken ervan”, schreef het BIT, „en het is maar de vraag of ze ooit allemaal gaan werken als bedacht.”

Na het BIT-advies werden de grootste ambities van het digitale uitvoeringssysteem teruggeschroefd. Maar juist door die ambities te schrappen, klaagt een aantal gemeenten, zijn ook de door het Rijk beloofde opbrengsten van de hele Omgevingswet uit beeld verdwenen. De kosten blijven hoog. De programmering van de landelijke datasystemen is weliswaar versoberd, maar nog steeds niet gereed. Daarom zeggen de ICT-leveranciers van de gemeenten voorlopig niet in staat te zijn om de lokale software op tijd klaar te hebben. Het heeft al geleid tot menig crisisoverleg op het ministerie van Binnenlandse Zaken.

‘Voortschrijdend inzicht’

Veel hangt af van het oordeel van de Eerste Kamer. Daar is een aantal partijen dat eerder in de Tweede Kamer voor de wet stemde, inmiddels kritisch geworden. „Voortschrijdend inzicht”, verklaart 50Plus-leider Henk Krol de koerswijziging van zijn partij. Hij stemde in de Tweede Kamer voor, maar kijkt daar nu anders tegenaan: „We hebben het pakket te makkelijk over het muurtje van de Eerste Kamer gekieperd. Het is terecht dat wij daar anders stemmen dan in de Tweede Kamer.” Vooral de uitvoering en de omgang met tegenvallers valt bij veel Eerste Kamerleden verkeerd. „Ik ben niet tegen de héle Omgevingswet, maar hoe gaan we dit nou echt doen?”, zegt Jopie Nooren (PvdA). „De beantwoording daarop vind ik tot nu toe erg mager.”

Vijf jaar na de grote decentralisaties van Rutte II blijken gemeenten grote moeite te hebben met hun nieuwe takenpakket. De opbrengsten zijn veelal niet zoals gehoopt, de kosten vallen vaak hoger uit dan verwacht. De WMO creëerde wijkteams om de zorgkosten te drukken, maar die blijken juist duurder uit te pakken. Bij de Jeugdwet en de Participatiewet probeert het kabinet-Rutte III een deel van het gezag nu weer terug te pakken. Minister Hugo de Jonge (Volksgezondheid, CDA) wil de jeugdzorg omvormen, staatssecretaris Tamara van Ark (Sociale Zaken, VVD) wil gemeenten dwingen een tegenprestatie te eisen van uitkeringsgerechtigden.

Volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken ligt de Omgevingswet nog steeds op koers. Minister Stientje van Veldhoven (Milieu en Wonen, D66) riep de Eerste Kamer onlangs op akkoord te gaan om „verlies van momentum” te voorkomen. Op een bijeenkomst met bestuurders, vorige week, liet ze weten alle vertrouwen te hebben in de invoeringsdatum 2021. Dan is iedereen, volgens de minister, „klaar genoeg”.
Bron: NRC.nl (27 november 2019)

Geoplan

Bel mij terug

Heeft u vragen en wilt u graag terug worden gebeld door een van onze studieadviseurs?